Histoire de la naissance de l’Etat profond

Chaque administration présidentielle rencontre un certain degré de résistance interne. Ce qui a confronté l’administration Trump, cependant, semble être le plus actif et le plus agressif de tous les temps. Des anonymes au nombre record de fuites, en passant par les documents qu’on a caché au président, une importante et active résistance bureaucratique est à l’œuvre pour contrecarrer de nombreux objectifs de la branche exécutive. Tout ce qui va des plans militaires secrets aux aspects embarrassants de la vie quotidienne à la Maison Blanche a été rendu public.

L’Etat profond

En effet, l’Etat profond (comme le président et ses défenseurs l’appellent) a été implacable. Ce n’est pas non plus purement partisan. Le même Etat profond qui englue Trump a également empêché Obama de fermer la prison de Guantanamo Bay, à Cuba.

Mais d’où vient l’Etat profond américain? Est-ce qu’il a toujours été là ?

En fait, l’évolution de l’Etat profond (et ce choix de terme, évolution par opposition à création, sera expliquée plus tard) se trouve, certains diront ironiquement, dans une mesure de réforme anti-corruption vieille de près de 140 ans; elle visait explicitement à dépolitiser la composante civile du gouvernement des États-Unis.

La définition de l’Etat profond

Commençons par décrire ce que l’on appelle l’Etat profond. C’est la partie non élue de l’État qui est professionnalisée à tel point qu’elle peut être assurée à sa place et à son pouvoir quelles que soient les tendances politiques.

Il a l’habitude bien acquise d’ignorer les allées et venues politiques, confiant dans la maîtrise de son royaume. Il connaît le système mieux que tout intrus élu et il connaît également ses intérêts: survivre et prospérer même au milieu des bouleversements.

Un sol fertile

Au cours des décennies qui ont précédé la guerre civile, un minuscule corps de la fonction publique était constitué de ce qui semblerait parfaitement corrompu selon les normes actuelles: le système des dépouilles (spoils system). Les positions ont été distribuées à des personnes ayant activement soutenu des candidats ou recueilli des fonds substantiels pour la campagne électorale, contribuant ainsi à la victoire du parti politique nouvellement élu.

Avec la défaite du parti au pouvoir, les anciens membres sortants du gouvernement seraient remplacés par des partisans privilégiés et distingués du nouveau gouvernement. Inutile de dire que la bureaucratie fédérale était hautement et explicitement politisée; mais il était également minuscule, ne portait que peu de pouvoirs et, de toute façon, presque complètement renversé tous les quatre ans.

Avec le début de l’ère progressiste, le mouvement introduisant la science dans de nombreuses entreprises jusque-là indépendantes ou faiblement organisées et le système des dépouilles fut bientôt attaqué. La loi sur la réforme de la fonction publique de Pendleton (1883) créa un système d’examens et d’autres exigences fondé sur le mérite, ainsi qu’un groupe d’employés de l’État rémunérés.

Des défauts de conception

Dans une organisation massive et très structurée, en particulier, une organisation qui présente à la fois les avantages d’un service de longue durée et une protection rare contre la résiliation, on a des incitations à protéger le statu quo qui est toujours au centre des préoccupations.

En dépit de ce que nous devons supposer, les meilleures intentions du mouvement de réforme de la fonction publique étaient: professionnaliser les bureaucraties gouvernementales, éliminer les inefficacités liées aux postes occupés pendant la durée des cycles politiques et (autre chose). Mais trois lacunes dans la conception des réformes allait amener la prochaine phase d’évolution de la fonction publique américaine.

L’un était structurel, deux étaient des erreurs de jugement.

Une croissance exponentielle de la fonction publique

L’erreur structurelle consistait à insérer une disposition dans la loi Pendleton permettant au président d’augmenter la taille de l’emploi civil du gouvernement à volonté. Tandis que, dans bien des cas, c’est au cours du New Deal ou de la guerre froide que cette croissance a été exploitée, celle-ci a été significative. Grover Cleveland, le successeur d’Arthur, a porté la fonction publique de 16 000 à 27 000.

La première de ces deux erreurs de jugement était l’incapacité à comprendre comment la taille et la structure du gouvernement lui-même pourraient changer. Avec plus de ministères, agences, commissions, conseils d’administration, etc., des fonctions militaires et de renseignement plus sensibles et une multitude d’autres postes techniques, le potentiel d’activisme au sein de la composante civile s’est accru de manière conséquente.

Des fonctionnaires sans aucun compte à rendre

Et, au moment de l’adoption de la loi, elle couvrait environ 12 % des employés de l’État, elle en couvre désormais plus de 90 %. En outre, un grand État doté d’un nombre croissant d’experts est en concurrence avec des intérêts privés sur le marché de l’emploi et doit donc, au fil du temps, offrir une rémunération et des avantages comparables à ceux des entreprises.

Les architectes de la réforme ont également échoué à reconnaître que les personnes embauchées ne sont pas moins susceptibles d’avoir des penchants politiques que ceux qui se voient attribuer le même poste par simple favoritisme. Et là où ceux, qui occupaient des postes dans le système des dépouilles, étaient démis de leurs fonctions en quatre ans, un corps de bureaucrates (essentiellement) permanents, voyant la perspective de pensions et à des postes de plus grande influence tout en n’ayant aucun compte à rendre, allait émerger et cette classe sera tout aussi politisée que celle qu’on a voulu remplacer.

Alors, qu’est-ce-qui s’est passé ?

L’immense édifice qu’est la bureaucratie civile américaine, qui compte actuellement environ 2,85 millions d’individus, est, comme toute autre organisation gigantesque, soumis à la fois à des ordres imposés et à des ordres émergents.

Il y a des cadres et des gestionnaires explicitement assignés, des organigrammes labyrinthiques, des descriptions de travail, des échelles de rémunération, des domaines de responsabilité, des manuels de toutes sortes et toute autre normalisation qui informe (et empêche) le lieu de travail moderne.

Mais, au fur et à mesure que la taille de la bureaucratie a grossi, elle a également acquis une conscience dissociée mais cohérente: un mécanisme spontanément ordonné, non structuré mais sans aucun doute ciblé et efficace. Ses principales fonctions sont de contrecarrer les mesures politiques qu’il juge collectivement inacceptables et de protéger avec vigilance l’existence du plus grand corps au sein duquel il se développe.

Une conscience dissociée, mais cohérente d’une gigantesque bureaucratie

Aucun ordre n’est émis et il n’y a pas de chaîne de commandement. Il communique par l’exemple: les fuites rapportées dans les médias génèrent plus de fuites, des lanceurs d’alerte anonymes font apparaître une vague de nouveaux lanceurs d’alerte. Aucune théorie du complot n’est nécessaire; une armée massive de bureaucrates à l’ère des téléphones jetables et très abordables, des services de partage de fichiers et des applications de numérisation de documents suffit amplement à gommer les rouages ​​de l’action de l’exécutif.

Il n’y a pas de codes secrets, pas de boissons empoisonnées et pas d’agents ténébreux se réunissant dans des garages de stationnement en pleine nuit: peut-être plus décourageant, l’Etat profond se mêle à un nombre apparemment incalculable d’hommes et de femmes indéterminés ayant des familles et des maisons en Virginie et banlieue du Maryland à Washington DC.

Des individus comme vous et moi

Il reçoit un salaire toutes les deux semaines, prélevé sur le Trésor des États-Unis. Ses éléments atomiques, individus, entraine la petite Ligue de Football, vont en classe de Zumba et ont généralement des opinions dominantes. Beaucoup, sans doute, rejettent la notion même d’Etat profond.

Même lorsqu’ils envoient un courrier électronique anonyme, déchiquettent un document destiné à d’autres yeux ou transmettent malicieusement un conseil à une personne qui entretient des relations de deuxième ou de troisième main dans les médias, la plupart d’entre eux voient probablement l’Etat profond comme quelque chose de plus grand, au-delà d’eux-mêmes.

Pourtant, ils sont l’Etat profond.

(Il existe un autre résultat, souvent négligé, de la mise en place d’une bureaucratie civile fixe. Les personnes récompensées pour des emplois gouvernementaux dans le système des dépouilles devaient généralement faire un don et collecter des fonds pour les candidats de leur parti préféré.

Avec l’élimination de ce que l’on appelait de manière euphémique évaluations, essentiellement des honoraires et des dons versés par des particuliers pour des nominations demandées ou souhaitées (tout en restant presque toujours temporaires), l’ère moderne du financement de campagne a été mise en branle. Au lieu de payer des faveurs, l’accès politique et l’influence étaient ensuite et de plus en plus dictés par des individus fortunés, des groupes d’intérêts et des grandes entreprises.

Des problèmes persistants

Deux problèmes plus importants se profilent. Une grande partie du monde qui nous entoure, et peut-être même la majeure partie, est façonnée non par la planification d’experts, mais par les conséquences inattendues de leurs projets. Et ces effets secondaires ne sont pas nécessairement évidents dès le début; certains prennent des décennies à se matérialiser.

D’autres ne résultent pas exclusivement de sous-produits d’une initiative donnée, mais sont en cours d’interaction avec d’autres plans ou leurs sous-produits. Reconnaître que la complexité devrait tempérer non seulement l’ambition des planificateurs, mais aussi les manières et la rigueur employées pour les surveiller.

Deuxièmement, le discours politique s’articule généralement autour de solutions: des remèdes nets et distincts qui, tels qu’ils sont imaginés, permettent de résoudre rapidement et sans problème les problèmes. La gamme plus large de solutions imparfaites qui présentent des compromis à court ou à long terme, mais qui risquent de ne pas susciter moins de surprises à long terme, est moins abordée.

Pas de solutions rapides à court terme

Certains des compromis sont immédiatement évidents; d’autres ne le sont pas avant des années. La corruption de la période antérieure à la loi Pendleton ne semblait pas suffisamment souhaitable pour que presque tous les remplaçants soient supérieurs: mieux encore, la science et le mérite devraient être utilisés dans un système successeur.

Une question plus importante consiste à savoir si l’Etat profond est, même en tant que conséquence involontaire de la loi Pendleton, un élément ou un bogue. Les employés non élus du gouvernement jouent-ils un rôle essentiel dans le rétablissement de l’équilibre, même dans une démocratie nominale, ou représentent-ils un dépositaire insidieux, potentiellement inquiétant, de pouvoir accidentel ?

L’idée que la bureaucratie fédérale était composée des personnes privilégiées ou des personnes les plus en vue était remarquablement dégoûtante pour le public dans les années 1870; le remplacer par un système fondé sur le mérite semblait certainement être une solution préférable, plus ordonnée.

Cela a certainement fait appel au désir naissant de solutions scientifiques qui a jalonné le paysage politique américain entre les années 1880 et la fin de la Première Guerre mondiale. Mais pratiquement personne n’aurait pu anticiper la croissance colossale de la taille du gouvernement américain au cours des prochaines années. Et l’explosion qui a suivi de la taille de la fonction publique.

Ajoutez à cela le glissement législatif, qui a permis au président d’élargir à volonté les rangs des employés gouvernementaux protégés, et nous sommes confrontés au présent. Pendant très longtemps, les Américains ont eu l’impression étrange que les élections n’importaient pas autant que l’affrontement des médias qui les entourent.

C’est vrai, et c’est une des raisons pour lesquelles tout est lié à des changements fondamentaux dans la manière dont nous recrutons et congédions les employés de la bureaucratie fédérale. L’émergence de l’Etat profond est par définition un amortisseur pour la démocratie elle-même, avec le coût d’un régime moins adaptable et un cynisme croissant de la part du public quant à la personne qui contrôle réellement.

Traduction d’un article d’AIER par Peter C. Earle, économiste et écrivain.